Тюрьма как бизнес
Как ФСИН России зарабатывает на унитарных предприятиях
Часть первая. Многостаночники
Дмитрий Сухарев, Екатерина Сухарева,
Ирина Соколова, Анна Захарова, Александр Шуршев

16 октября 2019
Будьте в курсе
Главное о коррупции в России — в вашем почтовом ящике!
 
Тюрьма как бизнес
Как ФСИН России зарабатывает
на унитарных предприятиях
Часть первая. Многостаночники
Дмитрий Сухарев, Екатерина Сухарева,
Ирина Соколова, Анна Захарова, Александр Шуршев

16 октября 2019
В России около полумиллиона заключенных, около 40% из них работает на тюремных производствах. Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) вкладывает огромные средства в организацию собственных производств во многих регионах страны: продукты питания, стройматериалы, одежду и технику пенитенциарное ведомство предпочитает производить самостоятельно, а не закупать на рынке. В официальных интервью его руководители объясняют такую политику необходимостью трудоустраивать заключенных и снижением себестоимости.

На основании открытых источников и общедоступной информации Центр «Трансперенси Интернешнл — Россия» в Петербурге совместно с отделом расследований «Новой газеты» разобрались, как устроена система унитарных предприятий, обслуживающих российскую тюрьму, разработали подробные рекомендации по ее реформе и будем настаивать на их внедрении.
Будьте в курсе
Пока мы работаем над этим материалом, подпишитесь на рассылку «Трансперенси», чтобы узнать о его выходе первыми.
Как устроена система
Унитарные предприятия ФСИН могут без открытых конкурсных процедур поставлять продукцию и оказывать услуги учреждениям, входящим в российскую систему исполнения наказаний — колониям, тюрьмам, СИЗО и другим. Право закупать товары и услуги без конкурса у единственного поставщика учреждения ФСИН получили давно, их перечень установило Правительство особым постановлением в 2013 году.
Последнее десятилетие стало для ФГУПов тюремного ведомства золотым временем. 1 996 300 000 000 рублей составил бюджет пенитенциарного ведомства России с 2011 по 2019 год. По данным сайта госзакупок, за это время оборот товаров и услуг всех входящих в систему ФСИН учреждений составил 765 204 801 709 рублей. При этом 37% из них обращается в системе ФСИН.
По данным ЕГРЮЛ в последнее десятилетие в системе ФСИН действовало 2 175 юридических лиц. С 2011 года 1 586 организаций, входящих в систему ФСИН из них выступали в роли заказчика, а 1019 организаций — поставщика.

Тюремное ведомство России создало большую и сложную систему, в которой неэффективно распределяются большие ресурсы. По нашим подсчетам 54% всех поставок для ФСИН за последние восемь лет приходится на унитарные предприятия: это 156 386 633 693 рублей из внутреннего товарооборота предприятий и учреждений ФСИН в 288 810 770 179 рублей. Занимались этим 37 унитарных предприятий, входящие в систему российской службы исполнения наказаний.
13 ФГУПов — основные подрядчики строительных и ремонтных работ пенитенциарного ведомства в последние несколько лет.
ФГУП «Главное промышленно-строительное управление» ФСИН России (Красноярск)
ФГУП «Управление строительства №24» ФСИН России (Красноярск)
ФГУП «СМУ-22» ФСИН России (Барнаул)
ФГУП «СМУ-13» ФСИН России (Ульяновск)
ФГУП «СМУ-38» ФСИН России (Екатеринбург)
ФГУП «СУ 23» ФСИН России (Краснодар)
ФГУП «УС СЗФО» ФСИН России (Санкт-Петербург)
ФГУП «УС СКФО» ФСИН России (село Каменка, Кабардино-Балкарская Республика)
ФГУП «УС ЦФО» ФСИН России (Москва)
ФГУП «УС-25» ФСИН России (Владивосток)
ФГУП «УС-27» ФСИН России (Хабаровск)
ФГУП «УС-34» ФСИН России (Волгоград)
ФГУП «УС-3» ФСИН России (Уфа)
17 ФГУПов производили сельскохозяйственную продукцию и поставляли продукты питания в тюрьмы и колонии.
ФГУП «Амурское» ФСИН России (Благовещенск)
ФГУП «Архангельское» ФСИН России (Санкт-Петербург)
AГУП «Владимирское» ФСИН России (Владимир)
ФГУП «Вологодское» ФСИН России (Вологда)
ФГУСХП «Ильинское» ФСИН России (село Ильинка Оренбургской области)
ФГУП «Кемеровское» ФСИН России (Кемерово)
ФГУП «Консервный завод» ФСИН России (село Подстепное Саратовской области)
ФГУП «Кубанское» ФСИН России (Краснодар)
ФГУП «Маслозавод» ФСИН России (Саратов)
ФГУП СП «Нива» ФСИН России (деревня Калачиги Кировской области)
ФГУП «Оренбургское» ФСИН России (Оренбург)
ФГУСХП «Ростовское» ФСИН России (поселок Садковский Ростовской области)
ФГУП «Сельинвест» ФСИН России (Саратов)
ФГУП «Сибирское» ФСИН России (поселок Бозой Иркутской области)
ФГУП «Тамбовское» ФСИН России (поселок Садовый Тамбовской области)
ФГУСХП «Ульяновское» ФСИН России (поселок Ясашная Ташла Ульяновской области)
ФГУП «Черноземье» ФСИН России (Воронеж)
Три ФГУПа производят и поставляют в региональные управления ФСИН обувь, изделия из металла и даже флюорографические аппараты.
Два из них зарегистрированы в Москве, одно — в Норильске. При этом ФГУП «Производственно-промышленный дом» ФСИН открыла в Москве специально для взаимодействия с бизнесом.

ФГУП «Производственно-промышленный дом» ФСИН России
ФГУП «Производственно-технический центр» ФСИН России
ФГУП «Заполярное» ФСИН России
Два ФГУПа занимались торговлей.
Это ФГУП «Управление торговли ГУФСИН» (Красноярск) и ФГУП «Калужское» ФСИН России (Калуга).
ФГУП ЦБ МТ и ВС ГУФСИН России по Свердловской области, расположенное в Екатеринбурге, занимались логистикой и снабжением, а воронежский ФГУП ЦИТОС ФСИН России — специализируется на связи.
Названия большинства сельскохозяйственных унитарных предприятий отсылают к конкретным регионам, но это лишь формальность: никакой региональной привязки или разделения по типам произведенной продукции не существует.
Так, одно из крупнейших сельскохозяйственных предприятий ФГУП «Архангельское», которое в прошлом году заключило контрактов на 4,4 млрд рублей, имеет центральный офис в Петербурге, руководит структурными производственными объектами и складами в Воронежской, Свердловской, Псковской областях и Приморье и имеет представительство в Вологде, а ФГУП «Вологодское», в свою очередь, снимало офис в 252 квадратных метра для собственного подразделения в Петербурге. Большинство предприятий разворачивали собственные производства муки, мяса и круп, растительное масло производили ФГУПы «Кубанское», «Архангельское», «Тамбовское», «Ростовское» и «Сибирское», а собственные птицефабрики открывали «Ульяновское», «Вологодское» и «Владимирское».
Мы подробно изучили работу предприятий ФСИН и выяснили, что эта система экономически неэффективна, наводнена конфликтами интересов и способствует необоснованному обогащению руководства ФГУПов и аффилированных с ними лиц.
Методология
Мы проанализировали данные о руководителях учреждений и предприятий ФСИН России с января 2018 по май 2019 года и с помощью данных Единого государственного реестра юридических лиц проверили, как они соблюдают антикоррупционные запреты и ограничения, наложенные на должностных лиц.

Затем мы систематизировали контракты унитарных предприятий ФСИН России по данным Единой информационной системы в сфере закупок, уделив особое внимание контрактам на аренду производственных мощностей и поставку сырья. Мы искали фиктивных поставщиков («фирмы-однодневки») по признакам, которые назвала Федеральная налоговая служба.

  • Предоставление недостоверных регистрационных сведений;
  • Задолженности по налогам;
  • «Массовый» юридический адрес;
  • Присутствие в истории компании дисквалифицированных лиц или «массовых» руководителей, учредителей.
Мы также разработали ряд дополнительных параметров: изучили историю миграции компаний (история перерегистрации компании в других регионах для избежания налоговых проверок) и их учредителей, связи с другими организациями, обладающими признаками фиктивности, учли опыт работы фирм с другими государственными заказчиками.

Данные актуальны по состоянию на весну 2019 года.
Так называется юридическое лицо, не обладающее фактической самостоятельностью, созданное без цели ведения предпринимательской деятельности.
Письма ФНС России от 11.02.2010 No 3-7-07/84, от 17.10.2012 No АС-4-2/17710, от 24.07.15 No ЕД-4-2/13005, от 24.06.16. No ЕД-19-15/104, письмо Минфина России от 17.12.2014 No 03-02-07/1/65228, приказ ФНС России от 30.05.2007 N ММ-3-06/333 (в ред. от 10.05.2012)
Многостаночники
Когда мы начали исследовать персональный состав и организационную структуру унитарных предприятий ФСИН, то наткнулись на интересную особенность. К началу 2019 года 84 руководителя предприятий работали в статусе «исполняющий обязанности», то есть были временными руководителями. Более того, семь из них умудрялись справляться одновременно с несколькими ФГУПами, которые находились иногда в тысячах километров друг от друга.
ВЫБЕРИ РУКОВОДИТЕЛЯ
Лебедев Валентин Юрьевич
С 2016 по 2018 год одновременно возглавлял ФГУП «Тамбовское, ФГУП «Кубанское», ФГУП «Черноземье» и ФГУСХП «Ростовское». Чтобы хотя бы раз побывать во всех четырех подведомственных учреждениях, Лебедеву пришлось бы преодолевать более трех тысяч километров.
Токарев Роман Васильевич
C 2016 по 2018 годы возглавлял ФГУП «Вологодское», ФГУП «Владимирское» и ФГУСХП «Ульяновское». Чтобы успевать за рабочее место во всех трех ФГУПах Токарев должен был проезжать 2136 километров.
Кочеров Валерий Валерьевич
C 2017 по 2019 годы одновременно возглавлял ФГУП «Заполярное» и ФГУП «ЦИТОС», между которыми 2878 километров.
Жмакин Владимир Владимирович
3183 километра между Норильском и Воронежем не стали преградой для Жмакина Владимира Владимировича, который в 2018 и 2019 годах возглавлял ФГУП «Заполярное» и ФГУП «Черноземье».
Волохин Никита Александрович
А вот между двумя рабочими местами Волохина Никиты Александровича пара часов на автомобиле: с 2015 по 2017 год он возглавлял ФГУП «Оренбургское» и ФГУСХП «Ильинское» в Оренбургской области.
Болтаг Алексей Иванович
D 2016 году возглавлял ФГУП «Консервный завод» в городе Энгельс Саратовской области и ФГУП СП «Нива» в Кировской области, между которыми 1032 километра.
Убушиев Санджи Борисович
С декабря 2016 года по май 2017 года пересекал 7831 километров между Москвой и Благовещенском, чтобы работать одновременно в ФГУП «ПТЦ» и ФГУП «Амурское».
По нашей просьбе прокуратура проверила, не нарушают ли работающие в тысячах километров друг от друга многостаночники, установленные для руководителей унитарных предприятий запреты и ограничения. Прокуратура Тамбовской области подтвердила, что Валентин Лебедев с 2016 по 2018 год исполнял обязанности директора трех унитарных предприятий и также не освобождался от основной работы заместителем директора по финансово-экономической деятельности во ФГУП «Тамбовское».

Прокуратура Воронежской области указала, что в 2018 году ВРИО директора «Заполярного» стал Владимир Владимирович Жмакин. Весной 2018 года тот же Жмакин временно возглавил и ФГУП «Черноземье» (там он занимал должность первого заместителя директора). В сентябре 2018 года Жмакин продолжил карьеру на должности директора в муниципальном предприятии «Единый центр муниципального заказа» при администрации Нижнего Новгорода.
В 2018 году Владимир Жмакин работал одновременно в Нижнем Новгороде, Воронеже, Норильске, а также в тех регионах, где у ФГУП «Черноземье» развернуты производственные мощности (к примеру, в Ленинградской области).
Правда вопросов ни к Лебедеву, ни к Жмакину, ни к другим многостаночникам у прокуратуры не возникло. По закону руководитель унитарного предприятия не вправе быть учредителем юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, коммерческих и некоммерческих организациях, а также заниматься предпринимательской деятельностью. Однако на заместителей и временных директоров эта норма не распространяется. Кроме того, их статус дает еще больше возможностей для потенциальных нарушений. На практике временные директора не обязаны декларировать доходы и имущество; они могут игнорировать запрет на трудоустройство родственников и обязательство урегулировать конфликт интересов, не обязаны согласовывать сделки с заинтересованностью с собственником имущества, которым управляют.
Приказы ФСИН России от 29.07.2015 N 665 и от 5 июля 2013 г. N 386
Конфликт интересов — это получение или возможность получения каких-либо выгод (преимуществ) при использовании своих должностных полномочий лично, родственниками или иными связанными имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями лицами. Обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов возлагается на категории лиц, предусмотренных федеральными законами.
Многостаночники-бизнесмены
Заместители руководителей унитарных предприятий массово и системно используют эту лазейку для обхода антикоррупционных запретов и ограничений — например, статус врио позволяет им заниматься бизнесом. Так, Ирина Валерьевна Ильина одновременно возглавляла ФГУП «Консервный завод» и руководила торговым ООО «Дол» в том же городе. А Юрий Архипов совмещал бизнес в оренбургском ООО «Юниа+» и ООО «Эко-среда» с управлением ФГУСХП «Ильинское».
Прокуратуры Владимирской и Тамбовской областей подтвердили нам, что врио директора осуществляли деятельность сразу в нескольких регионах. Оказалось, что Роман Токарев действительно работает в ФГУП «Вологодское» в должности заместителя директора по экономике и финансам, во ФГУСХП «Ульяновское» является ведущим специалистом производственного отдела, был заместителем руководителя в ФГУП «Владимирское». Однако прокуратура пояснила, что временное исполнение Токаревым обязанностей директора сразу трех ФГУПов без освобождения от основных должностей являлось «дополнительной нагрузкой» и повода для мер прокурорского реагирования тут нет.
До прихода в структуры ФСИН в 2015 году Токарев работал начальником планово-экономического отдела группы компаний «Рубеж» — крупнейшего когда-то импортера мяса птицы. Группа компаний прекратила свое существование в 2017 году после того, как в отношении владельцев и топ-менеджмента группы компаний возбудили уголовные дела по обвинению в мошенничестве. Одним из арестованных был Дилшод Ахмедов — директор нескольких птицефабрик, который позже признал вину, согласился на рассмотрение дела в особом порядке и вышел из СИЗО. В мае 2015 Роман Токарев организовал в Петербурге ООО «Агро-Трейд», а в сентябре 2015 пришел работать в ФГУП «Вологодское», передав свою долю в «Агро-Трейде» бывшему коллеге — Дилшоду Ахмедову. Уже в декабре 2015 компания получила первые государственные контракты, и к концу 2016 обеспечила поставки куриного мяса, банок и гофротары, а также оказав услуги по аренде для ФГУП «Вологодское» на 93,6 млн рублей. В ноябре 2016 года Токарева назначили врио директора ФГУСХП «Ульяновское». Спустя месяц ООО «Агро-Трейд» стал получать от Ульяновского первые заказы, к середине 2017 года выполнив госконтрактов на 34,9 млн рублей.
Карьера Романа Токарева
Ситуация стала возможной из-за статуса врио: Роман Токарев и другие временные директора не должны были получать согласие собственника имущества (то есть ФСИН) на сделки с заинтересованностью, могли не сообщать о наличии аффилированности и не принимать меры по предотвращению прочих ситуаций, связанных с конфликтом интересов.
Токарев продал долю в «Агро-Трейде» своему бывшему коллеге Ахмедову, что создало для него ситуацию личной заинтересованности при распределении им государственных контрактов компании Ахмедова, в которой Токарев раньше был учредителем. Это могло повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение Токаревым должностных обязанностей, а следовательно — создало предпосылки для неурегулированного конфликта интересов.
Временные руководители нескольких предприятий, находящиеся за тысячи километров друг от друга, могли быть трудоустроены фиктивно. А еще эта ситуация позволяет выплачивать таким сотрудникам не ограниченные соответствующими лимитами доплаты, поскольку их размер устанавливается по соглашению сторон.

Для ФГУП ФСИН установлены предельные уровни соотношения среднемесячной заработной платы руководителей, их заместителей, главных бухгалтеров унитарных предприятий, формируемой за счет всех источников финансового обеспечения и рассчитываемой за календарный год, и среднемесячной заработной платы работников соответствующих предприятий (без учета заработной платы соответствующего руководителя, его заместителей, главного бухгалтера). Это не позволяет поднять зарплату руководителю предприятия слишком высоко.

Однако при возложении обязанностей руководителя предприятия на заместителя руководителя или иного работника размер доплаты устанавливается по соглашению сторон трудового договора. Так можно установить врио размер доплат, сильно превышающий зарплату прочих сотрудников предприятия.
Лимиты и фиктивное трудоустройство
Приказ ФСИН России от 29.10.2018 N 984 в соответствии с положениями статьи 145 ТК РФ, постановлением Правительства РФ от 2 января 2015 г. N 2 (ред. от 10.11.2017) «Об условиях оплаты труда руководителей федеральных государственных унитарных предприятий.
Пункт 8 Положения об условиях оплаты труда руководителей федеральных государственных унитарных предприятий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 2 января 2015 г. N 2.
С апреля по июль 2018 года Романа Токарева, Валентина Лебедева, Ирину Ильину и Юрия Архипова все-таки уволили. Прокуратура Воронежской области ответила нам, что Валерия Кочерова уволили из ФГУП «Заполярное», хотя, согласно сведениям из ЕГРЮЛ, он исполнял обязанности директора «Заполярного» до 6 июня 2019 года, а ФГУП ЦИТОС возглавляет до сих пор. Мы не знаем, почему информация об изменении руководителя не отразилась в реестре.

Временных управленцев назначают в разные предприятия до сих пор. В декларациях за 2018 год, опубликованных на сайте ФСИН, указывается, что Иван Каленский одновременно исполняет обязанности директора ФГУП «Производственно-Промышленный дом» расположенного в Москве, за что получает 130 586 рублей в месяц, и работает заместителем директора ФГУП «Вологодское», где зарабатывает еще 23 116 рублей в месяц. Между его рабочими местами 458 километров.
Руководство ФСИН использует пробел в законодательстве, дающий возможность временно исполняющим обязанности директорам предприятий ФСИН, совмещать должности и обходить антикоррупционные запреты и ограничения, накладываемые на руководителей унитарных предприятий. Это ситуация носит системный характер.
Выводы
Практика руководства унитарными предприятиями ФСИН России в статусе «временно исполняющих обязанности» носит постоянный и системный характер. Это может создавать условия для нарушения антикоррупционных требований и запретов, установленных в отношении руководителей государственных унитарных предприятий российским законодательством.

В некоторых случаях такое трудоустройство может носить фиктивный характер и быть способом получения ненормируемого дополнительного вознаграждения (зарплаты) за временное исполнение обязанностей по соответствующей должности.

Необходимо распространить требования, запреты и ограничения, установленные в отношении руководителей государственных унитарных предприятий на лиц, временно исполняющих соответствующие обязанности.
1
2
3
Наши действия
Мы предложили Комитету Государственной думы РФ по безопасности и противодействию коррупции внести соответствующие поправки в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и в Федеральный закон «О противодействии коррупции», распространяющие антикоррупционные ограничения, запреты и обязанности на лиц временно исполняющих обязанности по должности в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
196191 Санкт-Петербург, площадь Конституции, д.7, офис 527

+7 (999) 200-11-88

Политика конфиденциальности
Автономная некоммерческая организация «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р» внесена Министерством юстиции РФ в реестр «некоммерческих организаций, выполняющих функцию иностранного агента».
Наша цель — мир, свободный от коррупции. Мы добьемся этого вместе.